司法警察工作流程管理探析

    《人民法院五年改革纲要》（以下简称《纲要》）的实施已进入第五个年头，在过去的四年中，各级人民法院司法警察管理部门紧紧围绕“公正与效率”主题，以《人民法院司法警察暂行条例》（以下简称《条例》）为依据，不断加强队伍建设，使司法警察工作朝着正规化、专业化的方向发展。然而，令人遗憾的是，随着审判工作领域的拓展、审判机制的创新和审判方式的改革，司法警察工作逐渐呈现出多样化特点，而在司法警察管理工作层面上却始终缺乏一种科学、规范、系统又易于操作的程序性管理办法来统领工作。故在本文中，笔者拟结合工作实际，探索一种科学化、规范化、系统化、操作性强的司法警察工作流程管理模式，以此促进司法警察工作在组织管理、行政事务、教育训练、履行职责等方面有序发展。
     一、司法警察工作呈现的特点 司法警察是在法院执行特定任务的人民警察。法院工作性质决定了司法警察工作的开展必须以审判工作为中心，而《条例》所规定的八大职责作为司法警察的基础性工作，随着法院各项改革的深入，逐渐呈现出以下特点：
   （一）内容的多面性和工作的专一性
    司法警察工作内容的多面性与专一性，反映了法警工作整体与部分的关系。可以说，司法警察八大职责涵盖了人民法院诉讼活动的全部过程。随着严格执行程序法和保护公民合法权益呼声的日益高涨，对司法警察职责履行过程中的每一个细节提出了更高的要求。在这种要求的驱使下，司法警察不仅需要具备相应的法律知识，还要了解现阶段党的方针政策以及社会敏感问题，以便在处理相关问题时，把握好方向和尺度。另一方面，司法警察履行职责的行为分别受《人民法院组织法》、三大诉讼法、《条例》以及《警察法》的约束，又体现出业务方面的专一性。
   （二）工作的经常性和任务的长期性
    司法警察作为人民法院直接领导和指挥的一支武装司法力量，在维护法律尊严和权威，保障审判活动顺利进行和生效判决的有效执行方面有着不可替代的作用。由此可见司法警察队伍的整体素质将直接决定职责履行的质量，而日常教育训练正是影响队伍整体素质的关键。综合素质的提高并非一蹴而就，而是一种长期行为，需要不间断地学习、训练、提高和保持。因此，加强司法警察队伍的建设、重视个体素质培养、引导司法警察树立正确的世界观、人生观、价值观，增强政治上的鉴别能力和“免疫”能力，就必须注重教育训练工作的经常性和长期性。
   （三）工作的服务性和影响的广泛性
    司法警察警卫法庭、提押人犯、刑罚执行、民事审判执行等工作均是紧紧围绕审判工作来开展，并在法官的指令下履行职责，其工作性质、任务和特点受法院审判工作的直接影响和支配，也就决定了司法警察工作的服务性和地位的从属性。然而，这并不影响司法警察职责的正常履行。同时，司法警察实施的一系列行为，代表的不仅是自身的形象，在一定的程度上也代表了法律的公正和权威。因此，司法警察在履行职责时，要充分体现自身的高素质，塑造司法警察良好的社会形象，从而增强公众对法律的信任感和安全感。
    （四）任务的危险性和工作的程序性
    任务的危险性是指司法警察在履行职责中，思想上必须保持高度的警惕性，不能有丝毫的麻痹和松懈，否则在工作中就会留下隐患，引发事故，影响审判工作的顺利进行。司法警察工作面对的是各类不同的案件和形形色色的当事人，特别是在刑事案件中，作为司法警察任务之首的是提押人犯和值庭工作。由于犯罪嫌疑人普遍具有一定的危险性，在审判过程中，思想活动各异，如果司法警察的责任心不强，疏忽大意，导致人犯脱逃、行凶、自杀、自残等事故的发生，必将严重影响审判工作的顺利进行，对社会造成不安定因素，将直接损害人民法院的形象。同时，在民事案件中如果司法警察违法办案，不文明执法、态度粗暴、工作方式欠妥，极易引发当事人不满，导致社会的不稳定，造成公众对人民法院公正执法产生质疑。另外，程序合法是实体合法的保障，司法警察在履行职责中，必须依照法定程序行使职权，如在拘传、拘留、查询、冻结、责令退出法庭等方面，必须严格按照法定程序的要求办理相关事宜；与此同时，司法警察在领用枪械等方面还应当遵守法院内部依权限划分施行的审批、报告等一系列程序制度。因此，严格按照法定程序办事，不仅有利于保障相对人的合法权益，也有助于司法警察正确行使职权并对其实行有效监督。
    通过上述特点可以看出，司法警察的工作涉及到方方面面。近年来，虽然各级人民法院对司法警察工作进行了一系列诸如用人体制、管理体制、警衔制度的改革，但这些改革都无一例外地是对局部工作的改革。笔者认为，如果从管理方式上入手，将各方面的改革衔接起来，无疑会起到事倍功半的效果。而“流程管理”正是这种特定环境下的产物，它将司法警察工作依据不同的性质和内容进行划分，按照各自的规范和要求进行管理，施行有效的监控，达到提高司法警察工作效率和质量的目的。
    二、司法警察工作流程管理机制的构建
    笔者认为应当按照司法警察工作的不同性质和内容，分门别类地进行流程管理，以作为对司法警察工作在管理方式上的一种拾遗补缺的尝试。现将具体“流程管理”模式从以下四方面进行分别阐述。
   （一）组织管理流程
    司法警察的组织管理是指法院组织部门和司法警察管理部门共同对司法警察的录用、培训、考核、职务升降、奖惩等方面进行管理。
    法院组织管理部门决定任用司法警察时，根据法警大队人员现状有选择地任用司法警察担任非领导职务或领导职务。非领导职务司法警察的任用采用招录和聘任的方式进行，领导职务司法警察的任用采用提任和调任的方式进行。符合任职条件的人员进行分类考核，通过考核的人员分别进行上岗培训和任职培训。培训结束后，非领导职务的司法警察如果通过试用期，则进入首次授予警衔程序。领导职务的司法警察的警衔直接进入警衔变更程序，无论是非领导职务或领导职务的司法警察进行警衔变动都必须由司法警察管理部门依照警衔变更程序，提出申请，递交组织管理部门，经过组织管理部门审核批准后，再由司法警察管理部门报送上级法院主管部门。
   （二）行政管理流程
    司法警察行政管理流程是司法警察管理部门对部门内部制定的值班、请销假、政治业务学习等制度的执行情况进行监督检查，并将反馈信息进行汇总，为司法警察日常工作情况提供考核参数。
   （三）教育训练流程
    教育训练流程管理是对政治教育、技能教育和业务教育三大组成部分在制定和实施阶段程序性工作的管理。它以上级人民法院司法警察部门制定的《司法警察训练大纲》为依据，结合教育训练反馈信息对教育训练工作在制定和实施各阶段的运行情况进行规范有序的动态跟踪、监控和管理。
    司法警察管理部门年初拟定全年教育训练计划，及时报送主管领导，实现大队干警人手一份。法警大队教育训练工作依照训练计划分阶段地开展，在各阶段开始前5天，大队领导拟订本阶段教育训练工作任务指标，法警队内勤直接向主管领导报送，同时将本阶段教育训练工作安排告知全队干警。教育训练的实施阶段，大队内勤将开展教育训练工作的时间、内容和完成情况进行详细记录，将记录情况和未完成教育训练任务的干警名单递交大队领导。大队领导根据教育训练工作的反馈信息进行评析，将教育训练结果进行通报，拟订需要补测干警名单，确定补测时间。教育训练的结束阶段，由法警队内勤将本阶段教育训练的实施情况和考核结果进行汇总，及时报送主管领导。
   （四）履行职责流程
    履行职责流程管理以《暂行条例》为依据，以八大职责作为该项流程管理的对象，有利于司法警察管理部门有效地安排警力，增强法警部门与相关部门的协调性。
各业务庭室需要司法警察协助时，可向司法警察管理部门派发用警通知书，并在用警通知书上注明警力用途，交由司法警察大队内勤，内勤进行登记，按照协助任务安排警力。经过大队领导审批后，干警进入协助工作程序。协助工作结束后，协助执行工作的干警将处置结果及时报告给部门内勤，由内勤对协助工作的完成情况进行记录。
    三、实行司法警察工作流程管理的意义
    司法警察工作施行流程管理后，不仅能使司法警察的管理工作变得条理化、清晰化，也更易于司法警察把握自身工作特点，使各项工作责任落实到人，可以带动司法警察全局性工作的开展。具体来讲，实行司法警察工作流程管理的意义主要在于：
   （一）有利于明确司法警察的职能和责权关系，做到行其政，司其责。第一，强化法警管理部门“责任行政”的意识，将职、权责有机地统一起来，促进法警管理部门认真组织警务人员履行职责，行之有效地依法行使职权，使权力行使主体明晰，职责清楚，权力内容明确具体，同时又能及时查处存在问题的环节责任人，保证组织管理的质量和效率，推动整体工作分层次、有序地开展，从而促进司法警察工作管理的科学化。第二，在警务活动中实现履其职、行其权、担其责的互动，促使法警按照任务的要求、制度的规定认真履行职责，廉洁奉公，依法行使职权，保证任务的完成；同时可避免和减少司法警察组织管理中的失误和不足，从而促进司法警察队伍廉正建设。
   （二）有利于提高司法警察警务活动效能化。警务效能化是人民法院审判工作对司法警察工作提出的必然要求，同时也是进一步加强司法警察工作的前提。因为只有实现效能化，才能适应社会主义市场经济对审判工作提出的新要求，才能真正做到以一挡十，以少胜多，才能确保不贻误战机。实现警务活动的效能化，要求对整个司法警察队伍实行科学化严密的管理，切实严明纪律，真正做到一切行动听指挥。同时在具体的警务活动中，警力安排一定要合理，整体配合要密切、紧凑。司法警察工作必须具备较强的机动性和应变性，一旦审判部门需要警力，法警部门应做到有警可调，快速反应，以确保审判工作的一时之需。
   （三）有利于实现对司法警察工作过程的掌控。司法警察工作必须紧紧围绕和服务于审判工作这一中心，而司法警察工作流程管理作为改进法警工作内部管理的重要手段，应当将司法警察的职责和管理纳入其中，发挥“流程管理”的功效，为司法警察工作的质量评查和责任追究提供依据。充分利用勤务活动中的程序规定，实现对任务完成的全程掌握。同时，利用对司法警察工作的流程管理，增强法警的程序意识，从而促进法警在履行职责和行使职权中严格按程序要求执法。
    将“流程管理”引入司法警察管理，是一种管理方式上的尝试，它在立足于各项改革成果的基础上，突破了原有的“各自为政”的管理理念。笔者认为，只要流程科学、管理得当，它能有效地提高司法警察管理工作的严谨性、规范性和程序性，能促进司法警察工作朝着正规化方向发展。(作者单位:四川省成都市高新区人民法院)

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