|
关于检察机关司法警察队伍建设的调查报告
检察机关的司法警察是人民警察的特殊警种之一，其担负着预防和制止妨害检察活动的违法犯罪行为，维护社会主义法治和诉讼秩序，保障检察权顺利实施的重要使命，同时也是检察队伍的重要组成部分。深入调查研究司法警察队伍建设中出现的新情况、新问题，探索司法警察队伍建设的工作规律，对于推进司法警察队伍的正规化、专业化和年轻化建设，全面提升司法警察素质具有重要意义。
一、 对司法警察权的再认识
警察是国家为了维护社会治安秩序，确保人民群众人身和财产安全建立的治安行政强制力量。司法警察是司法机关为了确保司法权的实施，在司法机关内设置的专门的强制力量。在我国检察机关和审判机关均设司法警察的编制，是警察权的分支。司法警察权与警察权既有相同点又有不同点。相同点在于都是国家权力的一部分，是国家的强制力；不同点在于警察权属于行政权力；司法警察权设在司法机关，既是行政权，又是司法权；履行的职责不同，“司”为掌管、负责之意，“法”为法律程序、秩序，意为负责和维护诉讼秩序的警察，这种分工明确了司法警察的职权范围。司法警察权与检察机关的职务犯罪侦查权、侦查监督权、公诉权和诉讼监督权等一起构成了检察机关完整的法律监督权。忽视司法警察权的作用是不可取的。人民检察院司法警察在本质上具有警察的国家性、强制性和人民性等一般特征外，还具有自己的重要特征。
（一） 司法性。这是由检察机关的司法地位决定的。《宪法》第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。法律监督是对国家法律实施过程中出现的严重违法犯罪行为所进行的监督。在保证国家法律统一实施中，检察机关担负着对国家工作人员职务犯罪的立案、侦查和公诉；对公安机关的侦查活动进行监督和对其侦查的案件提起公诉；对审判机关在刑事、民事和行政审判中已经发生法律效力，但确有错误的判决和裁定提出抗诉、监督刑罚执行等重要职责。检察机关有权对国家工作人员职务犯罪案件涉及的住所、财物、信息等进行搜查、扣押、冻结、强制提取等强制性手段，有权直接决定对犯罪嫌疑人采取拘传、逮捕、取保候审、监视居住等强制措施等，这种司法强制力都要求有司法警察参与执行。司法警察的建立和履职的目的，就是确保检察机关法律监督职能的实现。
（二） 辅助性。《人民检察院司法警察暂行条例》第8条规定：“人民检察院司法警察在检察官的指导下履行职责”。这是检察机关司法警察的重要特征。司法警察不参与诉讼活动中的决策和决定，没有案件侦查权。我国法律对刑事犯罪案件的侦查权分别赋予了公安机关、国家安全机关和检察机关。公安机关、国家安全机关的侦查权全部由警察承担，警察是侦查工作的主要承担者而不是协助者。检察机关则不同，检察机关的司法警察没有侦查权。人民检察院司法警察的职责紧紧围绕检察权展开，贯穿于诉讼活动全过程，案件到哪个诉讼阶段，司法警察要配合到哪个诉讼环节。但是，司法警察的职能从属于检察官的职能。
二、 当前检察机关司法警察管理中存在的问题
（一） 司法警察队伍结构不合理。通过我们对北京市检察院的调查，目前全市三级检察院现有司法警察283人，其中女法警10人。另有合同制司法警察35人。从年龄结构看，35岁以下的有93人，占32.8%；35岁至45岁的121人，占42.7%；46岁至60岁的84人，占29.7%。46岁以上的中老年司法警察约占三分之一，这个数字是北京市检察系统的平均情况，具体到一些基层检察院，司法警察的年龄差距就更大了，有的检察院几乎全部是中老年司法警察，是名副其实的“老年军”。检察机关司法警察年龄老化的问题是历史形成的。主要是没有形成合理的阶梯年龄结构，没能实现人员的新老交替。《人民检察院司法警察暂行条例》第21条规定：“根据人民检察院司法警察的工作性质、任务和特点，不同职务的司法警察最高服务年龄为：科员、办事员不超过四十周岁，科级不超过四十五周岁，副处级不超过五十周岁。司法警察达到最高服务年龄后，根据本人情况和工作需要转换适应岗位。”按照《暂行条例》的规定，有相当一批司法警察应当转岗，一些基层检察院可能出现司法警察青黄不接的局面。这些中老年司法警察大都是上个世纪80年代检察机关重建时进入检察院的， 多年后这些当年的“棒小伙”都已经进入了中老年，各项工作显得力不从心，知识结构明显落后于年轻人，体力不支、反映迟钝，面对高科技装备如同陌路，深感力不从心。有的中老年司法警察存在着前所未有的“失落感”，有“船到码头车到站”的思想，自觉不自觉地形成了人浮于事的现象。管理单位对他们的管理也是“睁一只眼闭一只眼”，管理不严，标准降低，工作得过且过。司法警察的新老交替主要是解决中老年司法警察的转岗问题，有两大难点必须考虑：一是他们过了重新掌握新技能的年龄，安排新岗位难度大；二是安排新岗位不要影响他们的个人发展前途。
（二） 基层检察院司法警察学历偏低。这是伴随司法警察老年化同时产生的问题。据调查，目前北京市各级检察系统司法警察具有研究生学历的2人，占不到1%，本科学历的195人，占68.8%，专科学历的84人，占29.5%。虽然司法警察在学历上并不低，但是绝大部分是后取学历，上述情况为第一学历的不足2%。有相当一些中老年司法警察没有文字能力，司法警察是检察机关学历最低的群体。而目前检察机关办理的职务犯罪案件具有职务级别高、智商高、科技含量高、犯罪手段复杂隐蔽、反侦查能力强的特点，司法警察要配合、协助办理好这些案件，其偏低的文化素质不利于履行自身承担的职责。
（三） 管理制度落实不到位。最高人民检察院《人民检察院司法警察暂行条例》第12条规定：“人民检察院司法警察实行编队管理，最高人民检察院设法警局；省、自治区、直辖市人民检察院设法警总队；…….分院和自治州、省辖市人民检察院设法警支队；区县人民检察院设法警队。”该《条例》实行已经十年，但目前还有的基层院没有司法警察“队”的编制，司法警察有的由办公室管理，有的由政治部门管理，有的由副检察长直接管理等。编制上的混乱造成管理上的缺陷，导致司法警察参与侦查时与检察官工作衔接、配合不到位，执法不规范，上级检察机关难以对下级司法警察开展业务指导。
（四） 司法警察司机化。根据调查统计上来的数据分析，全系统有30%的司法警察是专职司机，有 2%是专职门卫。也就是说，有三分之一的司法警察干的工作与司法警察职责无关，检察院司法警察司机化是普遍现象。司法警察和司机本来是两个不同的职称，具有不同的职责，在司法警察的职能中也没有关于司法警察必须是司机的规定，为什么司法警察都专职开车去了呢？主要源于检察机关重建以后，由于人员编制等问题，由司法警察开车既能方便办案，同时还减少专职司机，使相当一部分司机进入了司法警察队伍，但职能并没有随着司法警察身份的转变而转变，日常工作仍以“开车、看门、跑腿”为主。随着检察机关法律监督职能的深化，司法警察的职能也随着扩展，介入侦查活动的频率越来越高，警力明显不足，在用警派警上显得力不从心。
（五） 检察官替代司法警察职责。主要表现在检察机关侦查职务犯罪案件工作中，检察人员与司法警察职责混淆，办案中检察人员不善于使用司法警察，不会使用司法警察，不知道司法警察有哪些职能，有的检察院对涉案人员的提解、预审中的警卫、搜查中的戒备、传唤证人、拘传犯罪嫌疑人等诉讼活动中没有司法警察参与；虽有的司法警察参与办案，却如同“聋子的耳朵——摆设”，干什么不干什么职责不清。检察人员替代司法警察职能是非常危险的，也是不正常的。检察官在侦查活动中要对案件统筹安排、运筹帷幄，是与犯罪嫌疑人进行时间、智力、政策、法律、体能的较量，不可能有精力和体力直接看管犯罪嫌疑人，也不能保证犯罪嫌疑人人身安全。据调查，在2004年全国发生的多起犯罪嫌疑人自杀事故中，都是因为没有启用司法警察履行职责造成的，教训极其深刻。在侦查活动中用司法警察与不用司法警察效果大不一样，该派警的时候不派警，使司法警察职能长期被忽视，不被人重视，造成司法警察职能退化。
（六） 培训不足，忽视体能训练。从司法警察的培训看，最高检《关于进一步加强和改进检察机关司法警察工作的意见》规定，原则上司法警察每人每年集中培训不得少于12天。目前距离这个要求还有一定的差距。从司法警察的体能训练看，在调查中发现，有占72%的司法警察每季度能够坚持开展体能训练；平时基本没有体能训练的占到28%，约占三分之一。没有体能训练就不能保证司法警察的身体素质。从司法警察的身体健康状况看，据调查，身体健康的占50%；患有高血压、高血脂、高血糖（糖尿病）等“三高”慢性疾病和身体处于一般状况的占44.6%，患有慢性疾病的比例约占了二分之一。司法警察身体素质下降，慢性病症突出，也成为司法警察队伍建设的不利因素。
三、加强检察机关司法警察队伍建设的思考与建议
（一） 建议修改《人民检察院组织法》第27条第三款和取消《人民检察院司法警察暂行条例》第21条的规定。《人民检察院组织法》第27条第三款规定：“各级人民检察院根据需要可以设司法警察”。建议将其中的“根据需要可以”删除。直接表述为：“各级人民检察院设司法警察若干人”。从法律上解决检察院司法警察可以设或也可以不设的问题，这对于提升检察机关司法警察的地位至关重要，对于加强司法警察队伍建设至关重要。另外，《人民检察院司法警察暂行条例》第21条规定：“根据人民检察院司法警察的工作性质、任务和特点，不同职务的司法警察最高服务年龄为，科员、办事员不超过四十周岁，科级不超过四十五周岁，副处级不超过五十周岁”。这个规定既不符合检察机关司法警察的现状也无法实现。如果按照这个规定，目前检察机关的司法警察几乎全部要转岗，这是不可能的。基层检察院司法警察的行政级别最高为副科级，而且转岗面临可选择的岗位很少。
（二） 建立检察机关内部岗位转换机制。优化司法警察职能，首先要解决管理机制问题。由于司法警察工作的特殊性，不能要求中老年司法警察还冲在刑事侦查的第一线。解决司法警察人员老化问题难点在于：一是司法警察的编制数量能否突破，如果不能突破，转换岗位后中老年司法警察的政治生活待遇是否受到影响；二是中老年司法警察向哪些岗位转换；三是转换岗位以后是否可以顺利转为检察官序列。从目前司法警察退休制度看，人民警察荣誉的终身制是一种普遍制度。结合检察机关司法警察的实际情况，可以考虑出台一定的优惠政策，对年龄偏大的司法警察实行提前退休和转岗制度，而且司法警察的荣誉和政治生活待遇不变，获得荣誉终身制的司法警察退出政法编制，为引进年轻司法警察创造条件。
1、 降低转换门槛。在当前扩大司法警察编制困难的条件下，必须放宽司法警察序列向检察事务官序列转换的门槛。这就要求出台新政策，在保留一定数量的中老年司法警察作为传帮带骨干的同时，对能够胜任检察事务性工作的中老年司法警察划定年龄段，自动转换。否则中老年司法警察取得检察官的资格几乎是不可能的。
2、 鼓励中老年司法警察参加事务性管理工作。职能转换机制是人事管理的精髓。盘活现有人员，调动人员的积极性是管理的最高境界，任何管理机制没有合理、恰当、适当的转换途径，这个管理就是一潭死水。检察机关也和其他机关一样，有很多岗位具有检察事务性的特点，按照分类管理的原则，虽然检察官、书记官和检察事务官分别管理，但决不是不可转换，不能一提分类管理就分块块、割条条、互不交流。有效的人员管理应当是有进有出、有升有降、充满活力、工作高效、生动活泼的局面。要鼓励中老年司法警察积极参加检察事务性工作，诸如，财务、档案、后勤、行政等，腾出一定的编制招募新人，扩充司法警察队伍，实现司法警察队伍的年轻化。
3、 人才过渡的方法。从源头上解决年轻化问题。完善司法警察招聘工作机制，严格按照司法警察条件面向全社会招聘，对不符合条件的坚决“关紧门”。新招募人员进入检察机关后先在司法警察的岗位上工作，在取得司法考试资格后再适时转到检察官的岗位。这样做不仅可以保持司法警察队伍的年轻化，增强司法警察队伍的活力，也解决了司法警察老年化的问题，而且对于建设检察机关复合性人才也是重要途径。
（三） 选配一个好的司法警察队长。选配一个好的司法警察队长对于加强司法警察队伍建设至关重要。在这次调查中发现，凡是配备了素质高的法警队长的，司法警察在职能作用、纪律作风、管理上就发挥得好，相反，凡是没有配备或者法警队长一般化的工作就逊色。选配司法警察队长要按照德才兼备的原则，从优秀管理干部中选拔，必要时要打破检察官与司法警察的界限，从有经验的检察官中选拔，按照“德能勤绩”的标准，配备管理型、复合型司法警察队长。
（四） 加强司法警察的专门培训。对司法警察的培训从以下三方面展开：一是加强对司法警察队长的培训。队长是司法警察队伍的“领头羊”，其自身素质直接影响着整个队伍基本素质的提高，加强对司法警察队长的专门培训是增强司法警察职能的重要途径，也是正规化、专业化建设的重要内容。专门培训要坚持司法警察基本理论、基本职能教育与体能训练相结合，以完善管理制度、传授管理经验为主，培训既要提高司法警察队长的政治理论水平，又要提高管理能力，还要提高体能素质。二是搞好初任和晋升上一级警衔的培训。要规定没有参加初任司法警察培训的不能任司法警察；晋升上一级警衔的司法警察的培训，时间不少于十天。三是建立新老司法警察“师徒合同”。中老年司法警察为检察事业作出了重要贡献，有着丰富的工作经验和良好的政治素质，检察机关好的传统能够在他们的言传身教中体现出来。签订新老司法警察“师徒合同”，可以通过这种传统的方式使新招录的司法警察尽快熟悉业务，同时，也可以增强中老年司法警察的责任感，确保新招司法警察茁壮成长，避免新人“自然成熟”。
（五） 完善司法警察日常管理考核机制。明确考核指标评分标准，要制订统一的《司法警察考核工作标准》，考核内容主要是基础资料台帐、日常管理档案、用警派警卷宗、枪支械具管理检查、办案安全记录、纪律作风建设、廉洁自律情况以及与检察官办案协调配合考核等。要建立健全各级检察院司法警察日常信息资料管理制度，考核内容能细化的要细化，上级检察机关司法警察管理部门要承担起考核检查监督的职责，逐步把考核工作纳入正轨。(来源:网
络 作者:天津巿人民检察院 崔英杰 李治永)
上一篇:试析当前影响司法警察队伍战斗力的原因及对策
下一篇:聘任制司法警察出路之思索
[返回主页] [返回起始页] | 
