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人民法院司法警察四大规则在基层法院的执行现状与落实对策
最高人民法院于2003 年——2004年相继出台的《人民法院司法警察押解规则》、《人民法院司法警察看管规则》、《人民法院司法警察值庭规则》和《人民法院司法警察安全检查规则》（以下简称“四大规则”）对司法警察履行押解、看管、值庭、安全检查四大职责提供了具体的操作模式和执行标准，在很大程度上指导和规范了司法警察的履职行为。但是随着四大规则在实践中的逐一运用，其在某些方面的可操作性却倍受警力、履职环境、装备设施等客观因素的制约，导致与规则要求相悖的履职行为逐渐增多。这种违背四大规则制定初衷的现状无不时刻警醒着我们：要真正实现贯彻“四大规则”的目标，司法警察管理部门还有很长的路要走。求索的路虽然漫长，但是究竟应该走怎样的实践之路却是我们必须即刻认真思考的问题。正是针对这样的想法，笔者在对“四大规则”的执行现状进行深入分析的基础上，结合基层人民法院工作实际，制定了《四大规则实施细则》以此作为“四大规则”的有力补充，以期能对基层人民法院司法警察管理部门进一步落实“四大规则”，更好地解决
“四大规则”在实际操作中的困难有所裨益。
一、基层人民法院执行“四大规则”现状
押解、看管、值庭、安全检查是保证审判活动顺利进行所实施的四种职务行为。“四大规则”在分别对这四种职务行为作出概念性解释的基础上，结合各类行为的特点和目的，以条款形式详细告之司法警察在工作中应当遵循的要求和理应采取的措施。几年来，在“四大规则”的引领下，司法警察的履职质量的确有了一些提高，然而这样的提升率却并不与我们的期望成正比。笔者认为导致两者间差距存在的根源在于：
（一）缺乏严密的组织领导体系
“四大规则”明确指出：四项工作由司法警察部门组织实施。在实际操作中，由于规则未明确指定任务的责任人，法警队队长或主管法警日常工作的大队领导自然就成了任务的直接负责人，基于角色要求，该领导必须对押解、看管、值庭、安全检查等一系列工作作出具体的安排部署，但是受主客观因素的制约，负责人根本不可能直接参与到任务的每个实施环节中，从而造成了管理上的脱节。如遇突发状况，执勤法警只能采取两种方式应对：一是不计效果，果断处置；二是按兵不动，等侯指令。前者对司法警察自身素质要求很高，所以处置风险性很大，而后者由于要花一定的时间上报情况，必将贻误掉解决问题的最佳时机。因此这两种方式均很难同时确保工作的“效果”与“效率”。
（二）缺乏有力的警力保障
以一刑事开庭为例，按照“四大规则”的要求，押解警力配备比例为1： 2；看管警力配备比例为1：2；值庭警力配备为2人（其中一人在审判区负责接取、传递、展示证据材料和传唤证人，另一法警在旁听席维护旁听秩序）；安全检查工作至少配备2名警力。依照最基本的比例配备就需要8名警力，（如有重大案件、多名被告的开庭，按照“四大规则”的要求，警力配备比例还将增大）何况庭审时间一长，还必须对8名执勤干警进行换岗，照此计算，一次普通的刑事开庭就需要16名警力。各个基层法院关于司法警察的配备是严格按照最高人民法院的要求：专职司法警察的数量不得低于本院控编数的12%，女法警不得低于法警总数的20%。假如一基层法院其编制数为100人，法警总数应为12人，显然这样的警力配备连一次普通的刑事开庭也难以胜任，何况有许多基层法院的总编制数还远远低于100人，那么警力保障也就更令人担忧了。警力受限是导致“四大规则”难以全面贯彻执行最主要的原因，此外有限的警力还要备受以下两方面的制约：其一《人民法院司法警察暂行条例》第七条对司法警察的八项职责作出了明确的规定，而押解、看管、值庭、安全检查工作仅为八项职责中的一部分，所以其他职责的履行势必会牵扯部分警力，进而加剧了警力压力；其二聘用制司法警察作为人民法院人事改革的一项成果，其法律地位、职权范围与正式司法警察是同等的，并无限制性规定。但是在实践中，多数人民法院却对聘任制司法警察履行职责作出了：聘任制司法警察只能在正式法警的带领下履行部分职权的限制性规定。这一规定在使聘任制司法警察履行职责从独立性变为从属性的同时，也使原本就很紧张的警力更加捉襟见肘。警力不足不仅影响着“四大规则”的全面执行，同时也为安全留下了隐患。近年来，一些基层法院在履行四大职责时，由于缺乏有力的警力保障，竟然出现了被告人数多于执勤法警数、人犯无人看管等现象。的确，解决警力保障问题已到了刻不容缓的地步。
（三）缺乏有力的执行条件
不具备执行条件的原因主要有三个方面：第一是警力配置方面。《人民法院司法警察押解规则》和《人民法院司法警察看管规则》明文规定女性被告人的押解和看管工作应由女性司法警察完成，但是在实际操作中由于受到警力的限制，男性司法警察替代女性司法警察履行押解、看管工作的情形普遍存在。第二是物资装备方面。《人民法院司法警察押解规则》第六条第二项对囚车的配置作了明确的规定，但是由于受囚车数量的限制，不宜同车乘坐的被告人统一乘坐一辆囚车的现象也为数众多。第三是硬件设施方面。《人民法院司法警察看管规则》第三条第五项对哪些被告人应进行分别看管予以了详细说明，但是许多基层法院由于羁押室有限，尚不具备对多名被告人进行分别看管的条件，因此不按规定看管的问题也不在少数。
（四）缺乏完善的监管体系
没有严密的组织领导程序，就不可能有完善的监管体系。显然，凭借法警队某个领导个人的力量，难以实现对押解、值庭、看管、安全检查工作的全程监管。监督不到位，执勤干警在工作中暴露出的问题就无法得到及时地发现、纠正和解决，进而出现了“说起来有责任，做起来不尽责任，出了事推卸责任”的现象。许多突发事件的发生其实也正是因为当引发事故的诱因出现时，由于监督机制不健全，导致执勤法警心存侥幸，对潜在的危险采取置之不理的态度，从而为安全埋下了隐患。所以说，建立完善的监管体系不仅是提高个体履职质量的必要手段也是抑制意外事件发生的有效措施。
（五）缺乏良好的安全责任意识
警力的匮乏、设备设施的陈旧、物资装备的缺损不仅没能为司法警察强化自身安全责任意识敲响警钟，反而成为司法警察推卸责任的借口，“四大规则”出台后，仍不断出现的意外事件，再次应证了这样的观点。这些意外事件的发生在一定程度上也折射出，现在基层法院的法警普遍存在的两种错误心态：其一被告人往往罪行较轻，他们不会为了并不严重的刑罚铤而走险、因小失大；其二即便自己在履职过程中出了问题，大部分责任可以推卸到客观条件上，自己决不可能为整起事故买单。正是这样的想法导致司法警察忽略了自身安全责任意识的塑造，其实个体主观思想意识的提高才是有效降低安全事故发生率最关键的一环。
上述缺憾主导了“四大规则”的执行效率，前四种是影响“四大规则”执行力的客观原因，最后一种是主观原因，由此可见，全面落实四大规则仅目前来说还具有相当大的难度，因为它的实现不仅涉及基层法院对法警工作的重视程度、司法警察素质建设工作的开展情况，甚至还与人事管理部门有着密切的联系，所以说司法警察管理部门在求索的路上需要做的工作还很多、需要付出的努力还不少。
二、“四大规则”实施细则制定的必要性
既然造成“四大规则”执行不力的原因诸多，而执行效果也差强人意，那么“四大规则”是否已失去了它存在的价值？答案是否定的。“四大规则”作为各级法院司法警察履行四大职责的标准，它的前瞻性、规范性、统一性得到了普遍的认同，但是也正是因为它的同一性，所以四大规则不可能顾及到每个法院司法警察的实际工作环境和工作条件，统一的标准，不一样的执法条件，自然就形成了“四大规则”在执行效果上的参差不齐。笔者认为：虽然各个法院司法警察的执法条件不尽相同，但是我们可以在细节上下工夫，以此来削减客观执法条件对法警履职质量的影响，而《四大规则实施细则》的制定无疑是实现这个目的最好的途径。
（一）“规范司法行为，促进司法公正”的必然性要求
制定和实施《四大规则实施细则》，是确保司法公正，促进司法公正的重要措施。随着司法警察队伍正规化建设、规范化建设、执法能力建设等活动的相继开展，促进了司法警察履职行为质量的不断提高。但是我们必须看到，当前司法警察司法活动的不规范仍然是司法警察工作中存在的突出问题。规范司法警察的执法行为，就要求司法警察在执法的过程中时刻注意自身形象，避免公众对法院执法的公正性产生不应有的怀疑。由此，规范司法行为，不仅包含了程序公正也包含了形象公正的要求，司法行为本身是否规范应是司法公正的具体体现，同时也是司法公正的重要内容，所以规范的司法行为是实现司法公正的重要前提。《四大规则实施细则》作为“四大规则”的补充，细化了工作要求和操作规程，为法警履职过程中的每一步骤、每一环节的司法行为提供了制度依据和行动指南，对于确保司法警察全面、准确、高效地行使权力，促进司法公正具有十分重要的意义。
（二）为履职提供全面系统的执行依据
在工作实践中，押解、看管、值庭、安全检查工作往往是一个有机的整体，相互间有着非常密切的联系，但是由于“四大规则”
在制定上的独立性和单一性，决定了它在执行标准上的局限性，此外，“四大规则”仅涉及任务实施阶段而未对该阶段以外的其他工作环节作出具体要求，所以也决定了规则在执行上存在一定的片面性。正所谓细节决定一切，这些工作环节对能否优质高效地完成任务，却起着不容忽视的作用。而《四大规则实施细则》正是从工作细节出发，把“四大规则”对押解、看管、值庭、安全检查工作的具体要求，细化到履职过程中的每一个环节。《四大规则实施细则》的制定，一方面促使司法警察树立了严谨的工作作风，强化了安全责任意识、增强了工作积极性，有效地杜绝了安全事故的发生；另一方面有利地消除了司法警察因履职不规范而衍生的与当事人及他人之间的矛盾。
（三）有效预防和处置突发事件
许多基层法院普遍存在着警力不足、装备设施落后的现状，这些问题的确在一定程度上影响和干扰了司法警察执法的规范化，但这并不意味着它可以成为突发事件屡禁不止的托词。尽管客观条件难遂人愿，但是笔者认为，只要司法警察管理部门能在工作中坚持“以人为本”的工作理念，强调和释放干警的主观能动性，同时结合工作实际，辅以有效的管理措施，依然可以避免突发事件的发生。《四大规则实施细则》作为贯彻落实“四大规则”最实用的对策，不仅是各项管理措施的具体化，也是有效预防和处置突发事件的重要途径之一。细则以任务实施阶段为中心（其实就是以“四大规则”为中心），对任务准备阶段和结束阶段的工作作了周密安排，杜绝了干警前后期履职的随意性，它采取的对司法警察工作任务前伸后延和将干警工作状态、安全责任意识前移后置的办法来约束和规范法警的执法行为，将司法警察履职的准备阶段、实施阶段和结束阶段的各项工作有机地结合起来，形成了严谨的工作锁链，增强了履职过程的完整性，有效地抑制了突发事件的发生。针对非主观因素引发的突发事件，在《四大规则实施细节》中，处置程序的有序性和合理实用的处置方式相辅相成，对司法警察快速、灵活、高效地处置突发事件提供了参考依据。
（四）促进司法警察管理部门对干警履职行为的监管
司法警察在履行职务的过程中，任何一个环节的疏忽都有可能酿成大错，因此各个环节的工作质量，直接决定了任务最终能否全面、高效地完成。虽然主观因素是影响履职质量高低的内因，但是严密的监管体系，却是督促和引导内因的必要手段。因此要确保干警每个履职环节的质量，自然离不开监管功效的发挥。就“四大规则”而言，由于它仅就履职质量提出了具体要求，但却缺乏达到该要求的手段和措施，造成了“四大规则”执行情况不容乐观的现状。《四大规则实施细则》正好弥补了这样的遗憾，它推行的分级负责制很好地解决了各任务环节工作质量如何保障的问题。任务的每一环节均有直接负责人对履职法警的工作质量、工作态度和工作方式进行监督，避免了问题在司法警察履职环节中出现，即使因客观原因发生了突发事件，履职法警也能在负责人的带领下抓住时机，果断及时地处突。
三、《四大规则实施细则》的制定
《四大规则实施细则》以“四大规则”为基础，从前期准备、任务实施和后期维护三个阶段分别对押解、看管、值庭、安全检查工作进行了细化，用以指导司法警察各阶段的执法行为，同时细则突出了组织领导体系和监管体系建立的重要性，力求在司法警察管理部门和司法警察两者间形成有序、合理、协调、高效的管理关系，为推动审判工作的有效开展提供有力的警力保障。
（一）细则遵循的原则
1、灵活性与原则性相结合的原则
虽然《四大规则》明确要求四大职责的履行必须由司法警察管理部门统一实施，但是在实际操作中，司法警察管理部门可以根据大队人员的具体情况，依任务分工履职，实行分级负责制。分级负责制就是将履职干警划分成四个执行小组，分别履行押解、看管、值庭和安全检查工作，同时推选组长2— 4人，负责1—2个组的具体工作，从而保障了各项任务在实施过程中，有专人进行管理、监督。各组组长的权限由司法警察管理部门研究决定，“四大规则”中提及的任务负责人对组长工作进行直接监督和管理。履职干警在执行押解、看管、值庭、安全检查任务中，如遇紧急情况或突发事件，各组组长应立即组织人员采取有效措施，同时将情况及时上报任务负责人，由任务负责人依照程序启动处突预案。
2、规范警务工作的原则
制定《四大规则实施细则》的目的是使司法警察的履职行为更趋于规范化，而且这种规范化已突破了“四大规则”的要求范围，它将规范警务的要求扩展开来，使规范更全面，更具体、更实用。例如《四大规则实施细则》在“组织与领导”章节，从法警大队接到审判中心《调警通知书》开始，就对法警大队内勤、执行小组负责人、司法警察等人员的工作提出了具体要求，使大队每位参与到执行任务中的干警都能在领受任务的同时明白自己即刻应该做什么，应当怎样做。
3、提高履职质量的原则
注重履职质量，其实就是关注履职的效果和效率，如果《四大规则实施细则》中的所有措施仅能提高履职的效果，那我们认为它的价值是有限的。《四大规则实施细则》存在的必然性和必须性是因为它在很大程度上实现了效果和效率的有机结合，最大限度地提高了干警履职的质量，而分级负责制正是达到该目的的有力手段。按照分级负责制权力下放的原则，在内勤接到任务之时大队负责人即可将任务要求告之各小组负责人，小组负责人再将任务分别告之小组成员，各组按要求确定履职干警，作好任务分工。分级负责制的实施既保证了各项任务前期准备工作的同步进行，不仅提高了工作效率，也对能快速找准工作中问题出现的根源，既而果断处置创造了良好的执行条件。
（二）细则的构成
《四大规则实施细则》由四个部分构成，分别是总则、组织与领导、任务的实施、附则。现在就各部分在细则中的作用和相互间的关系进行详细的阐述。
第一部分“总则”，它明确了细则的实施目的和实施细则过程中应遵循的诸多原则，这些原则也是对司法警察部门的管理工作、司法警察执行警务工作以及如何在管理部门与干警或干警之间建立良好管理关系与工作关系的标准。它对细则而言，起到了提纲接领的作用。第二部分“组织与领导”，该部分属于任务的前期准备阶段，该阶段对接警程序、任务的分工和部署、警力配置、确保履职环境安全性及突发预案的制定等方面提出了具体要求，同时它结合任务各自的特征，将大队划分成具体履职的四个工作组，管理部门将权力下放至各组，各组成员再按照组长的指令行事，确保任务下达及时、分工明确，避免了履职混乱等现象的发生。它是细则能否顺利推行的基础。第三部分“任务的实施”，该部份明确告之在接到组长任务指令后，肩负职责的司法警察应该采取怎样的程序来逐一落实四大规则，包括详细地告知司法警察在面对不同的工作任务、履职环节时应遵循的执行标准以及突发事件的预防和处置方面的具体操作程序和执行措施等。它是细则的核心，也是确保司法警察履职质量的关键。第四部分“附则”，本着违规必纠的原则，对不按照细则要求执行的干警，根据情节的轻重，依照相关的规定承担相应的责任。它对细则的执行，发挥着督促性的作用。
（三）细则内容
主要对细则第二部分和第三部分的内容，采用流程形式，将两部份如何操作，及各自功能分别予以说明。
1、细则第二部分——组织与领导（任务准备阶段）
该部分从法警大队收到审判中心的〈〈调警通知书〉〉开始，进入以下运行程序。
（1）任务下达程序（纵向）
内勤备案——大队负责人下达指令——小组负责人依照任务要求部署警力——司法警察作好实施任务前的准备工作。
（2）任务准备程序（横向）
A、大队负责人：确定各项任务的警力配备；明确有无分车提押、分别看管的被告；检查任务登记本的准备情况；确定是否配备武器，如需要配备则依程序申领枪支；与审判部门联系，了解相关情况。
B、小组负责人：依照庭审要素制定任务计划；作好人员分工及部署；检查各类警用装备的准备情况；检查各履职场所的安全情况；检查干警警容及着装；押解组组长还须审查相关法律文书和凭证的有效性。
C、司法警察：明确任务要求及分工；按规定着装，保持警容严整；领取和检查配备警械具的安全性和有效性；携带有效证件。
2、细则第三部分——任务的实施（包括任务实施阶段和结束阶段）
各组组长自行对各自组员进行任务分工
A、押解组：检查囚车，确保囚车的安全性；领取警械具或武器；按照〈〈人民法院司法警察押解规则〉〉履行提押、法庭押解、还押的职责；与看管法警办理交接手续；与内勤办理〈〈提押证〉〉的交接手续；对警械具或武器进行擦拭、消毒、清点，办理归还手续。
B、看管组：做好电子监控器运行前的准备工作；领取警械具或武器；与押解法警办理交接手续，做好看管登记；按照〈〈人民法院司法警察看管规则〉〉履行看管职责；对警械具或武器进行擦拭、消毒、清点，办理归还手续。
C、值庭组：领取警械具或武器；按照〈〈人民法院司法警察值庭规则〉〉履行值庭职责；对警械具或武器进行擦拭、消毒、清点，办理归还手续。
D、安全检查组：对安全检测设备进行检测，确保仪器运行正常；按照〈〈人民法院司法警察安全检查规则〉〉履行安全检查职责；妥善保管无人领取的寄存物，并上报小组负责人；清点、清洁、搬运安全检测设备；对警械具或武器进行擦拭、消毒、清点，办理归还手续。
四、如何保障《四大规则实施细则》的执行效果
制定了《四大规则实施细则》并不意味着我们可以高枕无忧，因为《四大规则实施细则》只是在落实“四大规则”道路上迈出了的第一步，要想继续走好以后的每一步，最大限度地降低客观不利因素对贯彻“四大规则”的影响，司法警察管理部门还必须做好以下几方面基础性的工作。
（一）建立教育训练工作的长效机制，提升干警综合能力
司法警察的思想素质、身体素质、心理素质等等直接决定了《四大规则实施细则》的执行质量，而日常教育训练工作正是影响干警综合素质的关键。综合素质的提高并非一蹴而就，而是一种长期行为，需要不间断地学习、训练、提高和保持。因此，司法警察管理部门要采取定时间、定内容、定指标、考效果的形式督促教育训练工作的开展。其一是将干警的思想素质建设放在教育训练工作的首位，利用政治理论学习、业务讲评和谈心活动，加深干警对政策法规的理解，增强严格执法、执法为民和服务审判的自觉性。其二是训练工作既要抓住基础又要突出重点，坚决杜绝教育训练工作流于形式，浮于表面，要踏踏实实地将工作落实到实处。训练中要注重训练方法，充分发挥干警各自特点，坚持采取人人当学员，人人当教员的方式，互帮互学，互相监督，共同提高。其三是有针对性地选派组长参加相关业务知识的培训，定计划、分阶段、有步骤地组织部分干警进行学习考察，提高他们的决策能力和处置能力。最后是科学合理安排训练时间，保证教育训练工作与执行警务两不误。
（二）标本兼治，注重效果
通过抓源头、抓教育和抓实效的有机结合，力求提升干警的安全责任意识，避免突发事件的发生。抓源头就是要尽量解决影响安全工作客观存在的问题，警力不足是涉及安全最突出的问题，也是在执行《四大规则实施细则》的过程中无法回避而亟待解决的问题。最高人民法院法发（2005） 23号《最高人民法院关于加强人民法院司法警察队伍建设的若干意见》的通知第十一条对解决警力问题提出一个有效的解决策略，为基层法院解决此问题指明了方向。除此之外，笔者认为，如果聘用制法警不占用12%的配置比例（12%仅用做正编法警），那么法院可以根据各自条件自行确定聘用制法警的配备数量，这样不仅解决了正编干警与聘用制干警在执法过程中的比例问题，也能在一定程度上缓解警力供需矛盾。抓教育就是要求司法警察管理部门要加大安全知识的宣传力度，定期组织安全知识的学习，通过育教于乐的安全知识竞赛方式来检验干警对知识的掌握程度，要在大队中树立安全示范岗，这样既增强了小组间、干警间的竞争意识，也培养了干警的团队精神。抓实效就是无论是司法警察管理部门还是普通干警都要正确对待安全知识的学习，不能将学习看成是一种偶然行为，如果等到出现了安全问题，再来谈学习，这就如同亡羊补牢，为时已晚。所以摆正学习态度，强调学习的持久性是降低安全事故发生率的前提条件。
（三）施行严格的督察和考核制度
要把公正执法作为施行《四大规则实施细则》的出发点和落脚点，科学、严密地制定执法工作规范，把每一项执法行为都纳入制度规范的轨道。突出重点，着重规范执法程序制度、监督制约制度、责任追究制度，增强司法警察规范执法行为的责任感和自觉性。为了对司法警察履职行为施行有效的监督，司法警察大队可以制定《督察条例》，督察员由本院专职司法警察通过推荐或自荐方式产生。督察员定职不定人，他（她）以随时抽查方式不定时地对法警的履职情况进行监督，发现违纪违规行为，及时填写《违纪违规通知单》，以此作为年终评鉴的依据。在监督过程中，重在纠正，在评价过程中重在惩戒，要增强司法警察监督机制的程序性、严肃性和权威性，要充分听取被处理者的陈述意见，加大处理过程的透明度。 (来源:网络 作者:
谢朝炜)
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